[31]在施米特（Carl Schmitt）的宪法概念中也有此种类似特征，即绝对宪法概念所强调的是存在状态（社会秩序），而相对宪法概念强调的是法律状态。
我们可以简单概述一下这个线索。[55]中世纪基督教社会的瓦解（宗教改革）和现代性的展开，宗教经验已经变成了私人领域的事务，人与上帝的关联由此变得薄弱。
[11]其原因在于，韦伯没有提出新的范式。第一，现代法律制度都是基于个体之人和整体之人的矛盾关系来展开的。[71][古希腊]柏拉图：《理想国》，王杨译注，华夏出版社2012年版，第153页。[52]在这个意义上，灵知主义就是对人的认识能力的盲目自大，不相信人的有限性的一种思维模式或者思想形态。（2）产生了关于领袖的符号，包括宗教改革中对于圣灵式人物、属灵的人、新人、世俗化时代中超人等。
《新政治科学》批判了对于人的存在的误解以及由此造成的失序问题——现代性的危机。这分别构成了现代政治理论中三个符号，即新的心理学、新的病态的人本性、强调可以完整代表存在意义的利维坦。如果说50年代中国法制建设，特别是法学理论被‘苏联化了，是毫不夸张的。
另外，当前行政执法下移乡镇和综合执法正在展开，并下发了很多的政策性文件。乡镇政府作为基层政府，其既要衔接上级国家行政机关的各项部署，更要直接面对基层群众自治组织，各地的情况不同，乡镇的职能和职权范围就可能不同，规范形式就需要多样化和灵活性，不能简单地通过单一的行政组织法进行规范。[18]针对这一情况，有学者提出通过建立任务型的组织法来加以解决，[19]即通过确定任务的办法来确定组织，具体的法律可以根据社会的需求进行精准地授权，确定权力及其相应的组织，以满足社会对行政组织的期待和需求。除此之外，近几年，许多地方颁布了乡镇政府的权责清单，在某种意义上又构成了乡镇法治政府建设的另一种路径。
对于乡镇法治政府建设而言，实现路径具有更为独特的意义。权力清单制度不能改变行政法律、法规、规章等的授权，而是必须坚持对行政机关已有权力的重申与复写。
法治政府建设工作涉及内容和形式两个方面。组织法只概括地划分权力的归属，而在具体权力运作的场合就必须通过行为法将法律责任加以落实，这也是行为法之外授权的另一层含义，即不仅仅是权力的授予，更是责任的合理搭配与法定承包。[12]传统上的家庭、伦理以及宗族教化对国家政权起到了重要的补充功能。及至宋元明清又演变出保甲制、乡里制、村社制、里甲制等。
[17]即使在组织法规则健全的情况下，行为法仍是必要的，因为没有行为法支撑的组织法是难以完全落实的。现行的《地方政府组织法》还是1972年制定，并于1982年修订的，40多年来社会的实际情况已经发生了天翻地覆的变化，该法也应当有相应的变化和完善。参见曹娴：《对环境问题监管不力被问责》，载搜狐网2018年11月30日，https：//www.sohu.com/a/278741358_100180399，2020年7月10日访问。笔者对广州市2019年发布执法权力来源依据的16个乡镇进行了统计分析，发现这些乡镇共有126项行政执法权，其中由政府颁布的政策性规范性文件进行授权的高达44项。
作为一级独立政权的乡镇不同于县，最典型表现就是没有司法权，没有普遍执法权，为了管理的方便，县级管理部门在乡镇就设置了所、站，作为其派出机构，甚至还设立了派出法庭。1982年《宪法》就规定了基层群众性自治组织，在农村设立村民委员会，由村民自主选举产生、自主管理村内事务，乡镇不再对农村进行直接的组织领导，转而对其进行指导与监督。
比如2019年初，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，提出要综合设置基层审批服务机构，积极推进基层综合行政执法改革，整合基层网格管理和指挥平台，大力推动资源服务管理下沉，优化上级机关对基层的领导方式，这也需要通过法治形式加以落实和推进。到隋唐，里、村[8]成为基层单位，里正开始成为乡村治理最主要的角色，开始承担乡村的赋税征收、农业生产安排等职责。
而《地方政府组织法》第64条仅规定，乡镇政府在本级政府内部具有设立、调整以及管理办公机构的权力。[13]前苏联法制被运用到中国法制建设从理论到实践的各个方面，不胜枚举。为了保证权责清单的实效性，在制定权责清单之前，先要对现有的有关乡镇政府授权的法律法规进行清理，需要废止的及时废止，需要增加的及时通过相关的立法加以完善。[7]《周礼》：郊外五家为邻，五邻为里，四里为都，五都为鄙，五鄙为县，五县为遂。比如，作为政策性规范性文件的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，将政府职能划分为管理职能与服务职能，十九届四中全会的决定又进一步将政府职能划分为社会管理、经济调节、公共服务、市场监管、生态环境保护五大方面，明确提出生态环境保护作为政府的重要职能之一，这符合在新的历史条件下对政府职能的要求，但该决议属于政策层面对政府职能的调整，还不能作为乡镇政府行政执法的直接法律依据。《地方政府组织法》规定了县级政府享有的10项职权和乡镇政府享有的7项职权，除了其中有3项职权是专门赋予县级政府的外，其余7项职权两级政府几乎没有差别。
对镇规划建设环保站站长彭勇军，盐井村支部书记蒋训山、村主任王本权给予诫勉谈话处理。该规定笼统并且长时间没有得到修改，而在实践中，具体的行为法以及地方政府发布的其他规范性文件却不断地授予乡镇新的事权，使得乡镇组织设置与具体的事务并不一一对应。
[5] 2.有些法院将权责清单作为司法裁判的依据。根据当前《地方政府组织法》的规定，环境和资源保护领域并不属于乡镇政府的职能范畴，但在实践中很多地方的基层政府已经在行使这些职权，因此，为保证基层政府的权威性，需要通过修订《地方政府组织法》，将党的政策中确定的政府职能规定到该法之中，以法治的思维替代政策性推进改革的思维，实现规范和实践的统一。
任务与功能不同，其具体的设置也就不同，比如沿海经济发达地区的乡镇由于经济职能突出，其政府形态及内部机构设置也就呈现多样化，而内地的乡镇政府还处于传统的状态，其组织设置仍然比较单一。比如，在中央层面，民政部在1984年曾出台过《关于调整建镇标准的报告》，在地方层面也主要由省人民政府作出关于个别区划调整的批复，比如《中共湖南省委、湖南省人民政府关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》（湘发〔2015〕15号）。
[8]《旧唐书·职官志二》：百户为里，五里为乡，两京及州县之廓内，分为坊，郊外为村。现行的《地方政府组织法》就是于1979年7月1日在第五届全国人民代表大会第二次会议上通过的，并于1982年12月10日由第五届全国人民代表大会第五次会议修正的。第二，权力清单制定中可以确立法外标准。[12]费孝通编选：《费孝通选集》，天津人民出版社1988年版，第125-129页。
中国的乡制最早产生于西周，称为乡遂制，[7]乡遂兼具军事、教化和监控的社会功能，是一种将行政组织与军事组织结合起来的基层管理模式。同时，把承担各类行政职能的人员纳入国家官僚体系之中，正式建立了现代国家乡镇自治的治理制度。
比如在经济比较发达的广东省，在改革开放的过程中，曾设置了几个县级镇，这些镇根据自身条件，形成了独具特色的经济形态，为推动经济发展起到了积极作用。由于组织法的授权只是笼统的，在针对具体社会事务时，该做法就会出现缺乏针对性，不能适应社会变化带来的权力需求。
[5]以江苏省连云港市国土资源局和常州市国土资源局的权力清单进行比较为例，连云港国土资源局的常用权力为123项，非常用权力为2项，共计125项权力。严格来讲，政府组织法本身并没有在《宪法》之外进行额外的授权，它只是对《宪法》中的授权的具体化。
此后，全国各地普遍开展了建立权责清单制度工作，权责清单的编制也成为乡镇法治政府建设的路径之一。（三）建国后注重组织法的法治建设模式，也形塑了当前乡镇政府法治建设的路径选择 建国后，我国着重采用了组织法这一法治建设模式，即通过严密的政府组织法体系来建立一整套的国家政权机构。另外，为了避免不断修改组织法进行扩权，在行为法制定时，对政府机关在组织法上所未明确规定的职权应一并作出授权。《地方政府组织法》第64条规定：地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。
比如2019年7月中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅印发的《规范乡镇（街道）职责权限实施方案》，就属于政策性规范性文件。[6]比如，在熊刚与筠连县房产管理局房屋登记行政撤销纠纷案中，法院指明：筠连县房管局只有对本辖区内商品房买卖合同进行备案的职责，而无撤销备案的权力。
该章程规定，城、镇、乡作为地方自治的最基层单位。[3]另外，政策性规范性文件一般不对执法条件和保障问题作出规定，这造成了执法权行使的不规范，损害了政府的公信力。
但要实现法治政府建设的目标，仅强调其内容的法治化是不够的，还需要实现路径的法治化，因为后者能将政府职权用合适的形式固定下来，使其明白拥有什么权力，具体负有什么责任，不得行使法律赋予之外的权力，同时为其完成法定的职责提供法治保障。2.乡镇政府在实践中承担的很多职权是通过政策性规范性文件的形式赋予的。